본 연구는 개인적인 연구의 결과이며, 많은 부분 보완과 추진 등을 통해 구체화 되는 정책이 되도록 노력할 예정입니다. 더불어 이에 대한 평가를 서울특별시의회 의정발전 연구용역의 자문교수단께서 최우수상으로 평가해 주신 것에 대해 감사의 마음을 전합니다.

더불어 항상 제가 종횡무진 연구할 수 있도록 지원을 아끼지 않고, 날카로운 비평과 다양한 시각을 가질 수 있도록 배려해 주시는 희성누님(박희성 의원님 이시죠. ^^*)께 늘 감사드리며 영광을 돌립니다.~~

본 연구에 따른 조례(안)의 성안작업과 사업추진은 협의 중이며, 내년부터 시행이 힘들더라도 추경이나 2011년부터는 제도화 될 수 있도록 계속적으로 노력하겠습니다.

노인교통바우처제도도입을위한연구.hwp [원문 다운로드]

목 차   

1. 여는 글 ·················································· 2

2. 연구의 목적과 배경 ···································· 2

3. 노인교통수당에 대한 고찰 및 비교 ···················· 3

4. 외국의 사례 ············································· 8

5. 법 제도의 고찰 ········································· 9

6. 도입에 따른 예산 및 수요예측 ······················· 12

7. 도입방안 ··············································· 13

8. 닫는 글 ················································ 16

9. 참고문헌 ··············································· 18

노인교통바우처제도 도입을 위한 연구

1. 여는 글

만 65세 이상 모든 노인에 대하여 지급되던 ‘노인교통수당’이 2009년 1월 1일부터 전국 지자체에서 폐지되었다. 노인교통수당은 노인들에 대한 교통편의를 제공하고 경로효친 사상의 사회적 분위기를 확산하기 위해 지방자치단체에서 지역사회 내 노인에게 지급하던 제도이며, 노인우대 및 경로효친 사상의 앙양을 위해 1980년 5월 8일 도입된 경로우대제에서 출발하였다고 볼 수 있다.

이러한 노인교통수당이 전면 폐지됨에 따라 노인의 교통이용에 대한 처우개선과 더불어 형평성 논란이 가중되고 있다. 따라서 본 연구는 노인교통수당의 폐지에 따른 복지 소외구간을 분석하고, 노인교통바우처제도의 도입을 전제로 하여, 외국의 사례를 조사, 법령과 조례의 개정안 마련, 도입에 따른 예산마련방법을 제시하고자 한다.

2. 연구의 목적과 배경

가. 연구의 목적

본 연구의 목적은 노인교통수당 지급제도의 폐지에 따라 발생한 다수의 민원을 해결함과 동시에 실질적으로 대중교통을 이용하는 노인에 대하여 편의를 제공하기 위한 방법을 제시하는 것이다.

나. 연구의 배경

폐지 전 노인교통수당은 다음과 같은 연혁을 가지고 있다. 1980년 5월 8일에 노인우대 및 경로효친 사상 앙양을 위해 실시한 경로우대제도에서 그 시작을 알리고 있으며, 사회일각에서 제기된 우대기피 현상에 따라 노인승차권을 1990년 1월 1일부터 지급하여 시행하였다. 이후 국세였던 ‘담배소비세’가 지방세로 전환되면서 지방비 부담사업으로 전환되었고, 1996년 1월 1일부터는 현금을 지급하는 제도인 노인교통수당으로 변경되어 2008년 12월 31일까지 시행되었다.

그러나 2008년 1월 1일 제정된 「기초노령연금법」에 따라 도입된 기초노령연금제도에 따라 노인교통수당은 2008년 6월부터 축소 및 폐지를 예고하여 왔으며, 결국 2009년 1월 1일부터 모든 지방자치단체에서 폐지하기에 이르렀다.

반면, 폐지 이후 혜택이 아예 없어졌다는 민원이 현재까지 꾸준히 제기되고 있으며 서울특별시를 기준으로 할 경우, 약 25만 명에 이르는 만 65세 이상 노인이 상위 소득수준 20%에 미치지 못하고, 기초노령연금제도의 혜택을 받는 하위 소득수준 60%에 포함되지 않고 있는 것으로 드러났다. 이에 따라 본 연구는 기초노령연금제도의 도입과 노인교통수당제도 폐지에 따른 노인복지의 사각지대를 보호하고, 실질적인 대중교통 이용 노인의 처우개선을 위한 ‘노인교통바우처제도’의 도입의 필요성을 역설하고자 한다.

3. 노인교통수당에 대한 고찰 및 비교

가. 노인교통수당

노인교통수당은 폐지 전까지 노인 인구의 급격한 증가 등으로 교통수당 예산이 매년 큰 폭으로 증가하고 있어 소득 수준에 따라 차등 지급하는 지자체가 증가하고 있었으며, 각 지자체별 재정규모와 주민수요에 따라 달라지는 추세를 보이고 있었다. 통상적으로 해당 지자체 기준으로 버스승차권 12매 이상의 금액을 지급하며, 2005년의 경우를 보면 전국 1인 평균 월 10,830원이 지급된 것으로 나타나고 있다.

노인교통수당은 현금지급을 개인별 금융기관의 계좌를 통해 지급되는 방식을 원칙으로 하였으며, 신청을 하여야만 교부하는 방식이다.

한편, 노인교통수당은 현금을 지급받는 방식을 원칙으로 하였기에 실질적인 대중교통수단 이용보조 방법으로서의 효과를 내었다고 보기 힘들다. 대중교통을 이용하지 않고 자가용을 이용하는 경우, 지급받은 수당을 생활비의 보조수단으로 이용하는 경우 등은 애초의 도입 목적이었던 ‘경로우대사상’과 1990년부터 6년간 이루어졌던 ‘승차권지급’ 당시보다 정책도입의 본질을 후퇴시켜버리는 효과를 나타낸 사례로 평가할 수 있다.

나. 폐지과정과 기초노령연금의 확대

노인교통수당에 대해 문제점을 제기한 대표적인 연구는 2005년 1월 보건복지부 한국보건사회연구원의 “노인교통이용 등 요금제도 연구”를 들 수 있다. 흥미로운 것은 이 연구의 보고 이후 정부는 노인교통수당을 종합적으로 검토하려고 노력했다는 점이다. 급속한 인구 노령화로 노인교통수당과 지하철 무임수송 등 경로우대 비용부담이 날로 늘어나면서 전국의 지자체가 대책 마련에 부심하고 있으며, 지방재정에 심각한 압박을 주는 요인으로 작용한다는 점을 지방정부가 주장하였고, 이에 기획예산처는 “노인 교통수당을 저소득층 노인에게만 지급하되, 액수를 더 많이 주는 방안을 검토하고 있다.”고 밝히는 등 오래된 관행을 개선하려한 흔적이 보인다.

그러나 노인교통수당제도에 대한 논의의 방식과는 달리, 2005년부터 시작된 기초노령연금제도의 도입을 정치적 논리로서 신속하고 무리하게 추진하다보니 정작 사각지대에 빠진 노인들은 “손해 보는 것 같다.”, “주다가 빼앗긴 기분”이라는 등의 불만을 토로할 수밖에 없는 문제가 발생하기에 이른다.

서울특별시의 경우, 2006년부터 폐지 전인 2008년까지 [표1]과 같이 노인교통수당을 배정하여 집행하였다. 예산내역에서 나타나는 것처럼, 경로연금은 기초노령연금제도의 도입으로 인해 폐지가 되었고, 2008년 상반기와 하반기에는 기초노령연금수급자의 확대로 인해 노인교통수당수급자가 감소한 것을 알 수 있다.

[표2]는 기초노령연금을 추진하는 상황을 보여주는 것이며, [표1]의 예산내역과 추진상황이 일치하고 있음을 알 수 있다. 2009년 서울특별시 복지국의 주요업무계획에 따르면 2009년 내에 기초노령연금수급대상자를 463,000명으로 확대할 것으로 밝히고 있으며, 약 60,000명의 국민기초수급권자 및 시설입소대상노인을 포함하면 서울특별시도 연내에 「기초노령연금법」의 제정취지인 만65세 이상 노인의 60%에 대하여 기초노령연금을 지급할 수 있을 것으로 예상된다.

다. 소외구간의 발생 및 교통이용 증진권리의 확대

노인교통수당의 폐지와 기초노령연금의 도입에 따라 기존에 노인교통수당을 받던 노인 중 기초노령연금수급자에도 해당되지 않는 만 65세 이상 노인은 350,000여명으로 추산된다. 문제는 이들이 노인교통수당의 혜택을 받아왔으나, 기초노령연금의 도입에 따라 소외되었다는 점이다. 특히, 소득수준 상위 10%에 해당하는 노인의 경우 노인교통수당이 별 효용을 느끼지 못할 정도의 지원으로 가정한다면, 대략 250,000명의 노인이 소외구간으로 놓여 “노인이 노인을 부양하고 지원”하게 되는 세수의 불편부당한 분배양태를 발생케 하고 있다.

이들 민원의 일부 의견을 살펴보면, [“젊어서 고생해서 저축하여 자수성가했더니, 노인이 되었다고 교통수당을 주어서 나라가 이젠 많이 좋아졌구나.” 라는 생각으로 교통수당을 수령했으나 폐지가 되자, “젊어서도 고생, 늙어서는 모은 돈 내놓으라.”는 배은망덕]이라는 의견과 정치적인 의견에서 “한나라당이 노인을 위해 많이 노력하는 줄 알았더니 오히려 정반대”라고 의견을 내놓는 등 주로 부정적인 의견이 주를 이룬다.

결국 노인교통수당의 본래 취지가 대중교통이용에 목적이 있지 아니하고, 경로우대 및 시혜적인 측면으로서의 기능을 담당하고 있었기에 이러한 문제가 발생한 것이며, 대전발전연구원(2007)의 연구 중 설문조사결과를 비추어 볼 때 이제는 노인의 대중교통 이용편의 증진을 위한 교통바우처제도를 실질적으로 도입하여야 한다.

한편 노인인구의 증가는 ‘노인인구의 노동시장 증가’라는 당면과제로 인식하여 노동력의 향상과 국가경쟁력 향상을 위해서라도 최소한의 교통바우처제도를 도입함으로서, 거시적인 측면에서 세수의 부담을 줄일 수 있다는 점도 주목하여야 할 것이다.

라. 노인교통수당과 노인교통바우처제도의 비교

앞서 살핀 노인교통수당은 경로우대와 시혜적인 수단으로 도입된 제도라면, 노인교통바우처제도는 “노인의 대중교통이용 활성화 및 이동편의 증진”을 근본적인 목적으로 하여, 실질적으로 대중교통을 이용하기 위한 교통카드의 지급을 통해 현실화하고자 하는 것이다. 또한, 소득구간에 따라 상위 10%까지의 구간은 제외하되, 상위 10%부터 기초노령연금의 혜택을 받지 못하는 40%까지는 신청자에 한정하여 1명 1개월마다 티머니(T-money “가칭 티머니 에버패스”)를 통해 10,000원의 보조를 하여 주며, 10,000원의 제한금액을 초과하여 버스를 이용할 시에는 50%의 할인을 통해 실질적인 지원을 하고자 하는 것이다.

더불어, 기초노령연금수급자에게는 노인의 노동시장 활성화와 근로의욕의 고취를 위한 수단으로 도달토록 하기 위해 신청자에 한정하여 티머니패스를 발급하되 할인율을 30% 제공하여 학생․청소년과 동등한 수준의 대우를 제공하고자 한다.

4. 외국의 사례

가. 외국의 사례 비교

외국의 사례 비교는 [표4]에 따른 정리로 갈음하며, 본 연구가 지향하고자 하는 부분인 일부지원 및 할인제도는 일본 동경도의 사례를 별도로 다루고자 한다.

나. 일본의 노인교통관련 제도

일본 동경도는 동경버스협회에 보조금을 지급하는 방식으로 ‘실버패스제도’를 운영하고 있다. 실버패스의 홍보는 동경도복지보건국고령사회대책부재택지원과와 동경버스협회에서 담당하고 있다.

실버패스제도는 만 70세 이상의 도민이 신청을 통해 도버스, 도영지하철, 도전철, 도내민영버스를 이용할 수 있도록 「동경도실버패스」를 발행하는 방식으로 운영되고 있으며, 패스의 유효기간을 설정하여 유료로 판매하고 있다. 우리에 비해 대중교통요금이 높은 일본임을 볼 때에 합리적으로 보이는 반면, 본 연구의 바우처제도 취지와는 근본적으로 동일하다고 볼 수 있다.

실버패스의 신청자격은 만 70세 이상의 도민(단, 와상상태의 노인은 제외)이며, 신청은 만 70세가 되는 달부터 가능하다. 신청방법은 신분증, 주민세과세증명서 또는 비과세증명서 또는 생활보호수급증명서를 지참하여 신청하게 되며, 시구정촌민세의 과세자의 경우에는 1년 유효기간의 패스를 20,510엔(비과세자의 경우에는 1,000엔을 부가 징수함)에 실버패스 취급의 버스영업소 등에서 구매할 수 있도록 되어 있다. 특이한 것은 일본의 급속하게 진행되는 고령화현상으로 인해 실버패스제도의 대상 연령이 다른 국가에 비해 상대적으로 높으며, 지방정부의 재정을 고려한 것으로 판단된다.

5. 법 제도의 고찰

폐지된 노인교통수당제도는 법령상의 근거가 없이 경로우대차원에서 시행되어졌으나, 현재 시행 중인 지하철무임승차제도는 법령상의 근거가 「노인복지법」 제26조에 따라 시행되어지고 있다.

한편, 국가는 노인교통수당과 같이 연금과 유사한 성격의 급여ㆍ수당을 지급하는 지방자치단체에 대하여는 보조금의 부담액을 제한할 수 있는 규정을 「기초노령연금법 시행령」에 두고 있다.

위의 법령규정을 검토하면, 현행법령의 체계상 노인교통수당의 부활은 적절치 않은 것으로 사료되며, 다음과 같은 세 가지 정도의 방법이 해결방안으로 도출될 수 있다. 첫째, 「노인복지법 시행령」 별표 1의 시설의 종류에 공영 또는 민영버스를 추가하되, 지방자치단체의 특성을 살려 조례로 위임규정을 신설하는 방안과 둘째, 「노인복지법」에 따른 경로우대시설로 버스의 범위를 포섭시키지 않고 자치사무의 범위로 신설하여 조례 또는 규칙의 자치법규의 영역에 규정하여 자치단체의 특성을 고려하는 방안과 셋째, 행정상 시와 서울특별시 버스운송 사업조합과 한국스마트카드(주) 등의 협의를 통해 바우처제도를 도입하는 방안을 제시할 수 있겠다.

6. 도입에 따른 예산 및 수요예측

가. 예산 예측

도입에 따른 예산을 정확히 예측하기란 매우 힘들지만, 노인교통수당제도 당시의 지급규모에 따른 티머니 신청 실수요는 250,000명을 기준으로 하여 예측할 수 있다.

※ 티머니 기본 지급액 : 250,000명×10,000(원)×12개월 = 30,000,000,000원

여기에 초과 이용분에 대한 할인율에 따른 보조금 및 기초노령연금수급자 중 이용자의 할인율에 따른 보조금을 추산하면 실제적인 비용이 예측될 것으로 보이며, 수요조사를 통해 보다 상세한 예측이 가능할 것으로 사료된다. 이 경우 최소 500억 원의 예산집행이 예상되며, 국비지원이 된다면 국비(125억원) + 시비(125억원) + 25개 자치구 각각이 10억원씩 부담하는 매칭펀드 방식을 제안한다.

나. 수요 예측

도입에 따른 수요는 일반적인 관점에서 기초노령연금제도의 도입에 따라 소외구간에 처했던 소득상위 10%～40%에 위치한 노인의 호응이 적극적일 것으로 판단되며, 대중교통 실수요자에 해당하는 계층의 신청과 이용이 활발할 것임이 분명하다. 더불어, 바우처제도의 도입에 따른 티머니카드의 발급과정에 있어서의 인증과 그에 따른 사후관리를 서울특별시 버스운송사업조합 및 한국스마트카드(주)와 함께 전산통합 작업 등으로 추진하여 실수요자에 대한 실태파악을 서울특별시 복지국 노인복지과에서도 동시에 함으로써 부정사용에 대한 방지기능도 수행하여야 할 것이다.

7. 도입방안

가. 법령 및 자치법규

1) 「노인복지법 시행령」의 개정

「노인복지법 시행령」 제19조의 개정이나 별표의 개정을 통한 해결방안이다. 같은 령 제19조의 별표 1 중 시설의 종류에 시내버스(시외버스에 대한 사항은 본 연구에서 일단 제외한다.)를 신설하고 그 할인율을 100분의 50이상으로 하면 가장 편리한 해결방안이 도출된다.

이 경우, 할인율 제공에 대한 근거는 법적으로 마련되며 티머니를 통한 소득상위 10%～40%에 해당하는 소외구간의 노인에 대해서는 자치사무의 영역으로 포함하여 조례의 제정을 요하게 된다.

2) 「서울특별시 노인복지기본조례」의 제정

「서울특별시 노인복지기본조례」의 제정을 통한 해결방안이다. 「노인복지법」에 따른 조례가 명문으로 개별위임된 사항이 없이 포괄적인 위임으로 되어있는 점을 볼 때에 시급한 제정과 정비가 필요하며, 특히 표면적으로 드러나지 않는 노인복지행정 및 노인복지의 소외구간의 해결과 본 연구에서 지향하고 있는 실질적인 대중교통 이용노인에 대한 지원규정을 신설하고 노인교통바우처제도의 도입을 위해선 「서울특별시 노인복지기본조례」의 제정이 절실하다고 사료된다. 제정(안)은 본 연구에 포함시키는 것이 부적절하고, 그에 대한 별도의 연구가 필요하므로 적시하지 아니한다.

이 경우, 노인교통바우처제도의 도입에 따른 여객자동차 운수사업자에 대한 재정지원이 수반되므로, 「서울특별시 노인복지기본조례」의 제정과 더불어 「서울특별시 여객자동차운수사업의 재정지원 및 한정면허 등에 관한 조례」제3조제2항제2호의 재정보조 지원대상을 다음과 같이 추가하는 방안으로 개정되어야 한다.

3) 유관기관 및 단체의 협의를 통한 시행

서울특별시와 서울특별시 버스운송사업조합, 한국스마트카드(주) 등 유관기관 및 단체의 협의를 통한 시행방안이다. 그러나 이 경우에도 법적인 사항을 해결한 후에 가능하며, 자칫 법적인 문제를 선행하여 해결하지 아니하고 이면합의나 일시적인 협의로서 운영한다면, 사업의 지속적인 근거가 빈약하고 사업주체 및 행정주체에 대한 감시가 상시 이루어지기 어려울 것으로 판단된다. 따라서 교통바우처제도의 도입 이전 단계에서 지속적인 협의는 필요하나, 법적인 문제는 별도로 분리하여 추진하여야 할 것이다.

나. 시행방안

1) 소득상위 10%～40%의 소외구간

티머니를 통하여 1인당 1개월마다 10,000원의 금액을 충전하여 지급하는 방식을 취한다. 티머니는 택시요금 및 그 밖에 이용할 수 있는 활용범위가 제한적이나마 유용할 수 있으므로 소비효과와 더불어 기초적 복지의 바우처역할을 동시에 수행할 것으로 판단된다. 초과 이용금액에 대하여는 시내버스에 한정하여 50%의 할인율을 적용할 수 있도록 하여 대중교통 실수요자의 이용편의를 보장할 수 있도록 한다.

2) 기초노령연금수급권자

시내버스 이용 시 30%의 할인율을 적용하여 대중교통 실수요자의 이용편의보장 뿐만 아니라 노동력의 확보를 위한 기초적 복지로서 유도한다. 특히, 연금을 이미 수령하고 있으므로 소외구간과의 차등을 두어 ‘일하지 않는 노인의 확대’를 ‘일하는 노인의 확대’로 유도하는 정책전환을 뒷받침 할 수 있는 근거로 활용하여야 할 것이다.

3) 시외버스 및 서울특별시 비거주자에 대한 지원

시외버스는 서울특별시의 추진으로는 한계가 있으므로, 국토해양부의 훈령인 「여객자동차 운송사업 운임․요율 등 조정요령」 제10조에 신설규정을 두도록 건의나 요청을 함으로써 광역지자체 간의 할인까지 가능하도록 하여야 할 것이다.

또한 서울특별시 비거주자, 즉 서울특별시의 대중교통을 실질적으로 이용하지만 서울특별시 이외의 지역에 거주하는 노인에 대한 지원도 고려하여야 할 것이며, 이 경우 국비지원의 근거로 작용할 수 있으므로 전향적 검토의 방향으로서 사무관리비 수준의 금액을 추가적으로 받는 한도 내에서 동등하게 지원하도록 한다.

8. 닫는 글

본 연구를 진행하며 가장 어려웠던 부분은 무엇보다 자치사무의 범위가 중앙정부에 의해 통제되어 결국 국가위임사무의 집행자로서의 역할에 국한되고 있다는 점이었다. 또한 모든 노인에 대한 복지를 표방하면서도 일부 노인에 대한 복지쏠림현상이 발생하고 있다는 점과 대한민국헌법과 「노인복지법」, 「기초노령연금법」 상호 간의 법조경합이 이러한 문제를 발생시키고 있다는 점을 발견한 것도 의미가 있었다.

헌법 제11조제1항은 “모든 국민은 법 앞에 평등하다. 누구든지 성별·종교 또는 사회적 신분에 의하여 정치적·경제적·사회적·문화적 생활의 모든 영역에 있어서 차별을 받지 아니한다.”라고 밝히고 있고, 제34조제4항에서 “국가는 노인과 청소년의 복지향상을 위한 정책을 실시할 의무를 진다.”고 규정하고 있으며, 제5항에선 “신체장애자 및 질병·노령 기타의 사유로 생활능력이 없는 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다.”라고 명시되어 있다. 그리고 「노인복지법」 제1항은 “노인의 질환을 사전예방 또는 조기발견하고 질환상태에 따른 적절한 치료ㆍ요양으로 심신의 건강을 유지하고, 노후의 생활안정을 위하여 필요한 조치를 강구함으로써 노인의 보건복지증진에 기여함을 목적으로 한다.”라고 규정하여 모든 노인을 복지의 범위로 포섭하고 있다. 한편, 「기초노령연금법」 제1조는 “노인이 후손의 양육과 국가 및 사회의 발전에 이바지하여 온 점을 고려하여 생활이 어려운 노인에게 기초노령연금을 지급함으로써 노인의 생활안정을 지원하고 복지를 증진함을 목적으로 한다.”라고 규정하고 있다.

즉, 헌법 제11조제1항 및 제34조제4항에 따른 노인에 대한 기본적․일반적 복지는 「노인복지법」으로, 헌법 제34조제5항에 따른 필요적․개별적 복지는 「기초노령연금법」으로 구현되고 있음을 음미할 수 있다. 그러나 필요적․개별적 복지의 실행으로 인해 기본적․일반적 복지가 침해되거나 소외된다는 것은 국민의 기본적 권리를 침해하고 간섭하는 행위로 귀결될뿐더러 분열을 조장하고, 정당한 국가경제의 달성에 희생을 했던 노인에 대한 예우가 당연히 아닌 것이다.

따라서 헌법과 법률의 체계를 살펴보더라도 본 연구에서 도입하고자 하는 노인교통바우처제도는 기본적인 노인복지에 대한 하나의 해결방안으로서 긍정적으로 기능할 것이며, 향후 조례의 제정 및 법령상의 정비, 그리고 이해관계인의 협의를 통해 시급히 도입하여야 한다.

부언하여, 본 연구에 따른 조례 제정안은 별도의 자체적인 입법연구를 통해 진행될 예정이며 성안과정에 있어 다양한 주체의 의견수렴을 통해 진행될 것이다.

9. 참고문헌

석재은 외(2005), 노인교통이용 등 요금제도 연구, 한국보건사회연구원

이범규(2007), “노인교통수당 활용 가능성 검토”, 대전발전연구원

윤정희(2005), “대구광역시 노인교통수당 지원제도 개선방안 - 대구광역시 교통수당제도를 중심으로”, 대구광역시 시정연찬 393p-410p